Taxer les importations de ciment déchaîne approbation et critiques
Les importations de ciment devraient à l’avenir être soumises à une taxe CO₂. Le projet de la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil national et les positions de Cemsuisse et de la Société suisse des entrepreneurs (SSE) suscitent des réactions contrastées.
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A l’avenir, les importateurs de ciment devront payer une taxe sur les émissions générées lors de sa fabrication, pour autant qu’aucune tarification du CO₂, ou une tarification moins élevée, ne soit appliquée dans le pays de production.
A l’avenir, les importateurs de ciment devront payer une taxe sur les émissions générées lors de sa fabrication, pour autant qu’aucune tarification du CO₂, ou une tarification moins élevée, ne soit appliquée dans le pays de production.
Les importations de ciment devraient à l’avenir être soumises à une taxe CO₂ lorsque le pays de production n’applique pas de tarification du CO₂ ou en applique une moins élevée. Avec cet ajustement aux frontières, la commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil national (CEAT-N) entend empêcher que la production de ciment et les émissions qui y sont liées ne soient délocalisées à l’étranger.
Le projet a recueilli un large soutien lors de la procédure de consultation, mais pas unanime : 34 des 60 prises de position se sont explicitement prononcées en sa faveur, tandis que trois l’ont rejeté. Le 31 août, la commission a adopté le projet de loi par 14 voix contre 10.
L’Association de l’industrie suisse du ciment soutient le projet. En revanche, la Société suisse des entrepreneurs s’y oppose. Quoi qu’il en soit, le projet fait suite à une initiative parlementaire de Franziska Ryser (Les Vert·e·s), par laquelle la conseillère nationale demandait l’introduction d’un mécanisme d’ajustement aux frontières pour un large éventail de biens à forte intensité de CO₂, allant des minéraux et métaux au pétrole et aux produits chimiques, en passant par le bois, le papier et les textiles. Pour justifier son initiative, Franziska Ryser avançait que 65 % de l’empreinte carbone de la Suisse était générée à l’étranger. Tous les États n’appliquant pas des taxes CO₂ comparables et les produits fabriqués dans des pays dépourvus de normes environnementales minimales pouvant être proposés à des prix plus bas, les producteurs suisses seraient désavantagés sur le plan de la concurrence. Dans le cadre de cette initiative, la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil national (CEATE-N) a élaboré un avant-projet de loi visant à introduire un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières sur les importations de ciment.
La commission considère que la production de ciment présente un risque particulièrement élevé de délocalisation et a donc développé un instrument complémentaire spécifique à ce secteur. La taxe vise à empêcher que la production de ciment et les émissions qui y sont associées ne soient déplacées à l’étranger, un phénomène appelé « fuite de carbone » (« Carbon Leakage »). L’ajustement aux frontières doit garantir que le même prix du CO₂ s’applique à l’ensemble du ciment utilisé en Suisse, qu’il soit produit dans le pays ou importé. Sont exclues du champ d’application les marchandises originaires de pays dont le système d’échange de quotas d’émission est lié à celui de la Suisse – actuellement les États de l’UE ainsi que les membres de l’AELE que sont la Norvège, l’Islande et le Liechtenstein. Le Conseil fédéral peut exempter d’autres États si des réglementations comparables y sont en vigueur. L’objectif est d’éviter qu’une taxe supplémentaire soit prélevée sur les importations en provenance de pays appliquant des exigences équivalentes en matière de protection du climat.
La commission considère que cet ajustement dans le secteur du ciment est nécessaire, car il deviendra plus coûteux pour les producteurs suisses d’émettre du CO₂ dans les années à venir, en raison du développement du système suisse d’échange de quotas d’émission (SEQE), parallèlement à celui de l’UE. Pour atténuer des conséquences financières similaires, l’UE a déjà mis en place son propre mécanisme d’ajustement aux frontières, appelé « Carbon Border Adjustment Mechanism » (CBAM), qui concerne notamment les importations de ciment.
Des
critiques se font jour
La CEATE-N avait adopté l’avant-projet de nouvelle loi en octobre 2025 et
l’avait soumis à consultation en novembre. Celle-ci s’est achevée en février
dernier. Selon le rapport de consultation de l’Office fédéral de
l’environnement (OFEV), 60 prises de position ont été reçues sur les 201
destinataires consultés. Parmi elles, 34 approuvaient explicitement le projet,
17 y étaient fondamentalement favorables tout en formulant des réserves, six ne
se prononçaient pas clairement et trois rejetaient le projet.
Selon le rapport, la plupart des cantons ainsi que la Conférence des chefs des services et offices de protection de l’environnement de Suisse (CCE) ont approuvé le projet. L’organisation faîtière de la construction suisse (Bauenschweiz), Baustoff Kreislauf Schweiz, l’Association de l’industrie suisse du ciment (Cemsuisse) ainsi que la Société suisse des ingénieurs et des architectes (SIA) se sont également prononcés en faveur du projet. Dans leurs prises de position, ils ont notamment souligné la nécessité de garantir des conditions de concurrence équitables ainsi que l’importance de la création de valeur en Suisse et de la sécurité d’approvisionnement. Comme l’explique Cemsuisse au Baublatt, sans cet ajustement aux frontières, l’approvisionnement stable de la Suisse en son principal matériau de construction serait menacé (voir encadré « Les conséquences pour notre industrie seraient catastrophiques »).
La Société suisse des entrepreneurs (SSE), la Chambre de commerce et d’industrie de Suisse centrale (IHZ) ainsi que, parmi les partis politiques, l’UDC, se sont prononcées contre le projet. La SSE estime que la Suisse couvre elle-même la majeure partie de ses besoins en ciment et que les importations en provenance de pays non membres de l’UE sont faibles. Selon elle, une taxe d’ajustement aux frontières serait donc disproportionnée, car elle augmenterait les coûts de construction et créerait des charges administratives. La SSE a expliqué à Baublatt les raisons de sa position et la voie qu’elle propose à la place (lire ci-dessous).
Le
kaolin doit être de la partie
Lors de la procédure de consultation, le champ d’application précis du projet a
fait l’objet de discussions. Cemsuisse a notamment demandé que le kaolin – une
matière première importante pour la production de ciments à faible teneur en CO₂ – reste inclus dans le champ
d’application. Economiesuisse et l’IHZ ont en revanche demandé que le kaolin en
soit exclu, estimant que son inclusion pourrait avoir des conséquences
involontaires sur les importations de secteurs sans lien avec celui du ciment.
Bauenschweiz a également formulé des demandes d’adaptation lors de la consultation. L’organisation a notamment demandé que le Conseil fédéral fixe un seuil minimal pour les petites quantités importées, afin de garantir à la fois une certaine flexibilité dans l’approvisionnement et d’éviter les « fuites de carbone ». Bauenschweiz – comme plusieurs autres associations économiques et l’Union syndicale suisse (USS) – a également proposé de remplacer l’auto-déclaration annuelle prévue par une obligation de déclaration trimestrielle afin de réduire la charge administrative.
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Plusieurs acteurs ont demandé, lors de la procédure de consultation, que le champ d’application du projet soit étendu au-delà du ciment pour inclure également l’acier d’armature.
Plusieurs acteurs ont en outre demandé, lors de la consultation, que le champ d’application du projet soit étendu au-delà du ciment à l’acier d’armature. Parmi eux figuraient l’Union syndicale suisse (USS), Swisscleantech et Stahl Gerlafingen. Selon ces trois acteurs, l’acier d’armature est, à l’instar du ciment, un produit de masse à forte consommation d’énergie selon son procédé de production, avec des émissions de CO₂ très variables. L’acier recyclé produit en Suisse de manière respectueuse du climat entraînerait des coûts nettement plus élevés que les importations à forte intensité de CO₂, ont-ils fait valoir dans le rapport de consultation.
Selon Stahl Gerlafingen, l’absence d’un mécanisme d’ajustement aux frontières ferait courir le risque que les producteurs suisses à faibles émissions soient évincés par des importations meilleur marché. Comme l’entreprise soleuroise l’avait déjà expliqué lors de la consultation, l’UE réduit progressivement, dans le cadre de son CBAM, l’attribution gratuite de droits d’émission et prévoit de la supprimer complètement d’ici 2034. La Suisse suit cette réduction au même rythme. Selon Stahl Gerlafingen, les seuls achats de certificats nécessaires entraîneraient, pour un prix des droits d’émission de 100 francs par tonne de CO₂, une charge supplémentaire d’environ 40 francs par tonne d’acier.
Interrogée à ce sujet, Stahl Gerlafingen réaffirme cette position : l’élément déterminant est que la suppression des certificats gratuits ne soit opérée que si un mécanisme d’ajustement aux frontières efficace est introduit simultanément. « Sans un tel ajustement aux frontières, la protection existante contre les “fuites de carbone” serait affaiblie et la compétitivité de l’industrie nationale serait compromise », explique au Baublatt Patrick Puddu, directeur financier de l’entreprise.
Projet
adopté
La CEATE-N a achevé ses travaux sur le projet de loi le 31 août et l’a adopté
par 14 voix contre 10. Une minorité continue de s’opposer à l’ajustement aux
frontières : elle y voit une nouvelle entrave au commerce et craint des
conséquences négatives sur les relations économiques extérieures de la Suisse.
À la suite de la procédure de consultation, la commission a modifié le texte de loi sur plusieurs points. Ainsi, l’obligation de déclaration sera désormais trimestrielle et non plus annuelle, comme l’avaient demandé plusieurs participants à la consultation. Le titre de la loi a également été modifié conformément à une demande formulée lors de la consultation. La loi s’intitule désormais « Loi fédérale sur l’ajustement CO₂ aux frontières lors de l’importation de ciment », au lieu de « … lors de l’importation de produits en ciment », comme prévu initialement. Cette précision avait notamment été demandée par Cemsuisse et Bauenschweiz.
Concernant le kaolin, la commission a retenu une solution intermédiaire : seule l’argile calcinée contenant du kaolin, telle qu’elle est nécessaire à l’industrie du ciment pour produire des ciments à faible teneur en CO₂, sera soumise à la taxe. L’importation de kaolin brut destiné à d’autres secteurs, comme la fabrication de porcelaine ou les cosmétiques, ne sera en revanche pas concernée.
La commission a en revanche rejeté la demande, formulée par plusieurs acteurs, d’étendre le champ d’application à l’acier d’armature. Elle justifie cette décision par le fait que l’application de la loi, conçue de manière légère, est spécifiquement adaptée aux particularités du secteur du ciment et ne pourrait pas être transposée facilement à d’autres secteurs comme l’acier ou l’aluminium. Une extension du champ d’application nécessiterait en outre une modification législative distincte. (Pascale Boschung)
Les conséquences pour notre industrie seraient catastrophiques
Quelle: Cem Suisse.
La CEATE-N a achevé ses travaux à la fin du mois d’août. Comment Cemsuisse évalue-t-elle le processus jusqu’à présent ?
Dans le cadre de la mise en œuvre de l’initiative parlementaire, la Commission de l’environnement du Conseil national a élaboré un projet de loi pragmatique. Grâce à son approche sectorielle centrée sur le ciment, le projet constitue une loi extrêmement ciblée : la compétitivité de la production suisse de ciment est préservée sans restrictions négatives pour les autres secteurs. La commission a ainsi réussi à élaborer une loi peu bureaucratique, avec une mise en œuvre simple.
Nous soutenons l’ajustement CO₂ aux frontières sur le ciment et participons activement au débat. Mais nous ne sommes pas les seuls : dans le cadre de la procédure de consultation, plus de 80 % des prises de position reçues se sont montrées favorables à la proposition de la CEATE-N. Nous nous réjouissons que l’importance de notre industrie et le maintien d’une production nationale de ciment soient soutenus par l’ensemble des courants politiques.
Selon Cemsuisse, quelles seraient les conséquences pour l’industrie suisse du ciment si la taxe d’ajustement aux frontières n’était pas introduite ?
Les conséquences pour notre industrie et pour la place économique suisse seraient catastrophiques. En Suisse et dans l’UE, un système d’échange de quotas d’émission s’applique aux entreprises à forte consommation d’énergie ; l’industrie du ciment doit elle aussi acheter des certificats d’émission.
En raison des objectifs climatiques actuels, les producteurs de ciment devront supporter des coûts considérables dans les années à venir. Nous estimons qu’ils pourraient atteindre jusqu’à 1 milliard de francs pour les producteurs suisses de ciment d’ici 2034.
Les producteurs de pays non membres de l’UE appliquant des règles climatiques moins strictes, comme l’Algérie ou la Turquie, ne doivent pas supporter ces coûts. Il en résulterait une hausse des importations de ciment à forte intensité de CO₂ en provenance de ces pays. L’ajustement CO₂ aux frontières prévu garantit que les différences de structure des coûts résultant de politiques climatiques différentes soient compensées à la frontière.
En l’absence de conditions de concurrence équitables avec les concurrents de ces pays, les cimenteries suisses ne pourraient pas survivre à moyen terme. Elles seraient contraintes de délocaliser leur production, ce qui ne servirait ni le climat, ni l’industrie de la construction, ni la gestion des déchets.
La crainte d’une hausse des coûts du ciment et du béton en raison de la nouvelle loi sur l’ajustement aux frontières est totalement infondée. Si le prix des produits à forte intensité de CO₂ augmente, c’est en raison de la volonté populaire d’atteindre la neutralité climatique (« zéro émission nette ») d’ici 2050. Sans ajustement aux frontières, la sécurité d’approvisionnement de la Suisse en son principal matériau de construction serait gravement menacée. C’est notamment pour cette raison que Bauenschweiz soutient également le projet de loi.
Cemsuisse demande que le kaolin reste inclus dans le champ d’application, alors que cette substance est également utilisée dans de nombreux autres secteurs. Pourquoi ?
Pour produire des ciments durables, l’utilisation de kaolin sous forme d’argiles calcinées constitue un facteur de réussite important. Concrètement, les producteurs de ciment utilisent l’argile calcinée comme alternative au clinker.
La production de clinker étant principalement responsable de l’empreinte carbone élevée du ciment, la réduction de la proportion de clinker et l’utilisation d’argile calcinée permettent de réduire sensiblement l’intensité carbone du ciment.
L’importation d’argile calcinée provenant de pays tiers et bénéficiant de distorsions de concurrence porterait gravement atteinte à ces évolutions écologiques en Suisse. A notre avis, l’importation de kaolin destiné à d’autres secteurs, comme la fabrication de porcelaine, devrait toutefois rester possible.
Nous demandons donc une précision du texte de loi afin de garantir que des argiles plus nocives pour le climat ne soient pas importées pour la production de ciment, tout en veillant à ce que les autres industries ne soient pas limitées dans leurs importations.
Cemsuisse soutient en principe l’instauration d’un seuil minimal, mais souligne que son niveau doit tenir compte à la fois de l’efficacité du dispositif et de la charge administrative. Où se situe, selon l’association, le juste équilibre ?
L’industrie suisse de la construction a consommé plus de 4,2 millions de tonnes de ciment l’année dernière. À ces volumes, un seuil minimal pour l’importation de ciment en provenance de pays tiers a tout à fait son sens. Personne n’a intérêt à fermer complètement le commerce de ciment avec les pays situés en dehors de l’UE.
La charge administrative liée à l’importation de quantités commerciales non critiques – dans l’industrie du ciment, même 50 ou 100 tonnes restent de faibles volumes – ne doit pas être disproportionnée.
Dans le même temps, la loi doit empêcher efficacement les distorsions de concurrence qui pousseraient la production de ciment à l’étranger. Il appartient au Conseil fédéral de trouver cet équilibre au niveau de l’ordonnance.
En tant qu’industrie, nous sommes favorables à une application simple de la loi et sommes prêts à soutenir des seuils minimaux plus élevés que ceux appliqués par l’UE dans son propre modèle d’ajustement aux frontières.
Qu’attend Cemsuisse des prochains débats au Parlement ?
Le monde politique a reconnu la nécessité d’un ajustement CO₂ aux frontières pour le ciment. La procédure de consultation auprès des acteurs concernés montre clairement que la Suisse est derrière son industrie nationale du ciment.
Une industrie cimentière qui, grâce à un mécanisme d’ajustement aux frontières, sera également en mesure à l’avenir de réaliser les investissements nécessaires dans le captage du carbone (« Carbon Capture ») et de contribuer à la gestion des déchets, par exemple à l’élimination des PFAS.
Nous nous réjouissons énormément de cet engagement politique en faveur d’une protection cohérente du climat et de la place industrielle suisse. Nous envisageons donc positivement les prochains débats au Parlement et nous réjouissons de la poursuite du processus démocratique concernant cette loi importante.
Propos recueillis par Pascale Boschung
Le problème central est le manque de sécurité en matière de planification
Quelle: SBV,SSE,SSIC.
La SSE rejette le projet. Selon l’association, quelle serait la bonne manière d’éviter les « fuites de carbone » liées aux importations de ciment ?
Le problème central du secteur du ciment n’est pas une pression imminente des importations, mais le manque de sécurité en matière de planification et l’approvisionnement stratégique insuffisamment garanti en matières premières. Ces deux facteurs compliquent les investissements à long terme, notamment dans la décarbonation.
L’accent devrait donc être mis sur des mesures de politique intérieure. La priorité doit être accordée à la garantie de l’approvisionnement national en matières premières minérales.
La SSE a présenté la situation actuelle et les défis à long terme liés à l’approvisionnement en matériaux de construction dans deux articles (partie 1, partie 2).
En outre, le Conseil fédéral examine, sur mandat du Parlement (postulat CEATE 23.4332) et avec la participation du secteur, les possibilités d’action pour un instrument d’aménagement du territoire ainsi que pour une meilleure coordination entre la Confédération et les cantons. C’est à ce niveau que devrait se situer la priorité politique. Le rapport relatif à ce postulat devrait être publié encore cette année.
Pourquoi la SSE considère-t-elle la taxe d’ajustement aux frontières comme une mesure disproportionnée ?
Du point de vue de la SSE, une taxe d’ajustement aux frontières constituerait une intervention importante pour un bénéfice limité. Elle créerait un précédent en matière de politique commerciale, entraînerait une bureaucratie supplémentaire et pèserait sur les relations avec d’importants partenaires commerciaux, sans empêcher efficacement les « fuites de carbone » liées aux importations de ciment.
La Suisse couvre elle-même la majeure partie de ses besoins en ciment. Les importations restantes proviennent principalement d’Allemagne et d’Italie, c’est-à-dire de pays voisins directs qui supportent les mêmes coûts de CO₂ dans le système d’échange de quotas d’émission.
Il n’est donc pas démontré qu’il existe une pression imminente à la délocalisation. Même pour les importations en provenance de pays non membres de l’UE, aucun besoin d’action urgent ne se dégage. Les volumes provenant d’Algérie et de Turquie représentent chacun moins de 1 % de l’ensemble des importations de ciment. De plus, les comparaisons de prix ne tiennent pas encore compte des coûts de transport depuis l’étranger.
A cela s’ajoute le fait que la Turquie a adopté en 2025 une loi sur le climat et engagé la mise en place de son propre système d’échange de quotas d’émission. Un instrument suisse spécifique visant notamment les importations turques perd ainsi encore davantage de son caractère urgent.
Depuis la procédure de consultation, l’UE a en outre annoncé un assouplissement de son système d’échange de quotas d’émission. Comme le système suisse est couplé à celui de l’UE, il serait vraisemblablement possible d’atténuer plus rapidement la pression sur l’industrie en adaptant l’ordonnance sur le CO₂ plutôt qu’en adoptant une nouvelle loi sur l’ajustement aux frontières.
La SSE considère donc l’instrument douanier proposé comme disproportionné et prématuré. Il crée de nouveaux risques sans permettre d’atteindre de manière convaincante l’objectif visé.
Quels surcoûts la SSE craint-elle pour les entreprises de construction et les maîtres d’ouvrage si le projet est mis en œuvre comme prévu ?
Une taxe d’ajustement aux frontières serait vraisemblablement répercutée sur les prix. Pour les entreprises de construction et les maîtres d’ouvrage, cela entraînerait non seulement des coûts supplémentaires, mais aussi une incertitude accrue, puisque le montant de la taxe pourrait être fixé à nouveau périodiquement.
On ne sait par ailleurs pas clairement quels produits seraient concernés. Le kaolin, par exemple, est important pour la production de ciments durables, mais il est également utilisé dans la porcelaine, le papier ou les pneumatiques. Une délimitation claire serait difficilement applicable dans la pratique.
Il existe en outre un risque que d’autres secteurs ou initiatives politiques demandent une extension du champ d’application de cette taxe douanière. Le CBAM de l’UE montre déjà concrètement ce risque : le 17 décembre 2025, la Commission européenne a proposé d’étendre l’ajustement aux frontières à certains produits en aval, tels que les grues et les engins de chantier.
La SSE recommande d’attendre le bilan intermédiaire du CBAM de l’UE. Pourquoi ?
Du point de vue de la SSE, rien ne justifie que la Suisse agisse plus rapidement. La Suisse devrait d’abord évaluer de manière fiable les effets du CBAM de l’UE sur les prix, le commerce, la bureaucratie et la compétitivité.
Une démarche suisse anticipée créerait de l’incertitude sans qu’un besoin d’action urgent soit actuellement démontré.
La SSE voit-elle encore des possibilités de faire valoir sa position opposée ?
La SSE continuera à défendre sa position dans le débat politique. Selon nous, il n’est pas nécessaire d’introduire une nouvelle taxe douanière, mais de garantir des conditions-cadres fiables pour la sécurité d’approvisionnement et la décarbonation.
(Propos recueillis par Pascale Boschung)
